Referendum, le ragioni di una scelta

“Approvate il testo della legge di revisione degli artt. 87, decimo comma, 102, primo comma, 104, 105, 106, terzo comma, 107, primo comma, e 110 della Costituzione approvata dal Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 30 ottobre 2025 con il titolo "Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare"?

Questo è il quesito che si spone ai cittadini perché esprimano la loro valutazione circa la modifica di alcune norme della Costituzione che riguardano l’assetto istituzionale della Magistratura (Titolo IV, Sezione I Cost.), al fine di approvarne o meno la promulgazione.

In questo caso non è previsto il quorum del 50% + 1 del totale degli aventi diritto al voto: l’esito del referendum sarà determinato dalla maggioranza dei voti validi. Così ché la scelta espressa determinerà la promulgazione o meno della legge proposta dall’attuale governo e approvata da questa maggioranza parlamentare praticamente senza dibattito, perché votata in aula senza alcuna modifica per emendamenti intervenuti.

Per un malizioso paradosso della storia, il prossimo 22 marzo dovremo agire secondo un assioma di Spinoza: “Se nel medesimo soggetto esercitate due ragioni contrarie, un cambiamento dovrà necessariamente aver luogo o in ambedue o in una sola, finché cessino di essere contrarie”.

Perciò diventa necessario dare alle cose il loro nome e riconoscerle come sono.

Nella Costituzione in vigore, il Consiglio Superiore della Magistratura è un organo di rilevanza costituzionale che svolge funzioni di raccordo tra il potere legislativo e quello giudiziario. Esso, tra l’altro, conferisce le funzioni ai magistrati, dispone le loro promozioni ed i loro trasferimenti, approva le tabelle organizzative degli uffici giudiziari, sanziona le violazioni dei doveri disciplinari e esprime pareri sulle proposte di legge riguardanti l’ordinamento giuridico. E proprio nello svolgimento di tali funzioni è garante dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura, in quanto esercita tali compiti a tutela dei magistrati: all’art.104 Cost. dopo avere definito la Magistratura un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, si prevede e si descrive il suo governo (autonomo).

Nella sua pregnanza, perciò, appare evidente che la riforma, innanzi tutto, tende a limitare i poteri del Consiglio, poiché lo spezza in due e lo priva della competenza disciplinare (che viene assegnata ad un’Alta corte destinata ad essere formata e ad operare secondo future regole da definire con legge ordinaria); priva i suoi componenti di rappresentatività, perché la loro designazione dovrà avvenire per sorteggio (puro e semplice in una platea di c.a. 9.000 magistrati) e secondo modalità anch’esse da precisare (con futura legge ordinaria), mentre invece, quanto ai membri laici (politici), nell’ambito di una rosa di nomi prescelti dal Parlamento, con un’evidente alterazione del principio di autogoverno descritto dal testo attuale della Costituzione.

Si delinea, perciò, assai concreto il rischio di ricadute su taluni princìpi cardine dell’assetto costituzionale in vigore.

Primo tra tutti quello della “obbligatorietà dell’azione penale” (art. 112 Cost.), ossia dei criteri in base ai quali taluno potrà sottrarsi al giudizio (vedi le ipotesi di “scudo penale” per gli agenti di polizia o per i medici), nel momento in cui si demanderà proprio al Parlamento di stabilire i settori di intervento, come è già stato proposto nei primi anni 80. 

A tale specifico proposito, sarebbe indispensabile ridefinire gli organici secondo un calcolo ragionato (statisticamente fondato) in base alle effettive notizie di reato iscritte e alla loro qualità, per stabilire quali e quante di esse meritino effettivamente la nascita di un processo. 

E le proporzioni di rischio non muteranno allorché il C.S.M. sarà chiamato a esprimere il parere su una legge simile, data l’evidenziata sproporzione tra membri laici (politici) e membri togati (magistrati), in quella che dovrebbe la nuova composizione secondo la legge sulla quale voteremo il giorno 22 prossimo.

Circa le c.d. “correnti” non può non considerarsi che il modo in cui si concepisce e si gestisce la giurisdizione non potrà mai essere neutro, perché non può non esprimere valori e ideali in cui ciascun magistrato si riconosce. È naturale che intorno a quei valori si raggrupperanno sempre, anche tra i sorteggiati, coloro che li condivideranno. E pare opportuno che ciò avvenga in modo palese, così che ognuno possa acconsentire o meno dagli indirizzi espressi da un determinato gruppo nell’attuazione del progetto di società che viene descritto nella Costituzione. 

In sintesi, le “correnti” come gruppi di potere e di mediazione di interessi vanno frenate, ma non anche come luoghi di libero confronto su istanze culturali e programmatiche in cui riconoscersi e posto che un conto sono gli atti formali che i magistrati emanano (e che si discutono con i previsti mezzi di impugnazione), altro conto è la cultura (giuridica, filosofica, storica) che quegli atti hanno contribuito a produrre.

In tema di “Alta Corte disciplinare”, non sembra che il disegno istituzionale che è dato cogliere nella legge proposta dal Governo obbedisca al principio di fondo della separazione delle funzioni propugnato a gran voce, ove si finisca per riunire giudici e P.M. in un momento di delicata valutazione critica su un’ipotesi di violazione degli obblighi che, ove riconosciuta, peserà sullo status dell’incolpato. Si prevede, per altro, un solo grado di impugnazione dinanzi al medesimo giudice, in diversa composizione e non il ricorso per Cassazione, con manifesta miopia costituzionale, posto che proprio l’art.111 Cost. (in vigore) lo sancisce espressamente come garanzia inalienabile del giusto processo, per ogni pretesa meritevole di tutela in tema diritti soggettivi.

Ben avrebbe potuto riprendersi la proposta di Luciano Violante, ex presidente della Camera che aveva già ipotizzato un’Alta Corte disciplinare, per tutte le magistrature come giudice di appello, ferma la competenza disciplinare del C.S.M. quale organo che emette la sanzione.

Infine, indipendentemente dalle chiacchere del “bar dello sport” o dalle urla della “curva sud”, se dobbiamo riconoscere qualche debito di fondata sperimentazione a modelli già realizzati, va ricordato che nei paesi in cui le funzioni requirenti (Pubblico Ministero) e giudicanti (Giudice) sono già separate, la funzione requirente/inquirente si inquadra formalmente tra le responsabilità politiche del potere esecutivo. Così in Francia, Germania, Stati Uniti a livello federale, mentre per i singoli stati americani, i responsabili della funzione requirente vengono per la più parte eletti, dunque rispondono periodicamente dei loro comportamenti direttamente ai loro elettori. Con una ricaduta diretta sui compiti fondamentali della funzione requirente, quali l’iniziativa penale, la conseguente attività istruttoria, l’attività requirente in udienza, la formulazione degli appelli.

E proprio in tema di iniziativa penale, direttamente connesso con le appena citate attività processuali è il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale che in Francia, Inghilterra e Stati Uniti non è normativamente espressa, sostanzialmente perché la si ritiene empiricamente non praticabile, donde la necessità di prevedere con una decisione che non può essere che politica, i criteri da seguire e le priorità da osservare (ad esempio perseguire i reati di maggiore gravità e/o pericolosità, come avviene in Germania).

E comunque, negli altri paesi di tradizione democratica con un assetto istituzionale costituzionale, insieme alla riconosciuta natura discrezionale dell’azione penale vengono predisposti al contempo una serie di meccanismi per indirizzare e verificarne il corretto ed efficace esercizio.

Ora, se da un lato il principio dell’azione penale obbligatoria garantisce l’uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge, eventuali forme di discrezionalità presupporrebbero l’introduzione di sistemi di verifica e di controllo efficaci e trasparenti che appaiono quanto meno difficoltosi in un sistema penale in cui la pubblica accusa venga slegata dall’esercizio di un’unica funzione giurisdizionale (art.102 Cost.), qualora passasse la riforma, addirittura prospettandone la titolarità in capo all’autorità di polizia.

Filippo Messana -Magistrato